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應對外部沖擊 財政當為中流砥柱

來源:中國財經報 發布時間:2019-05-23

  劉尚希 傅志華· 成威

  習近平總書記在省部級主要領導干部“堅持底線思維著力防范化解重大風險”專題研討開班式上強調,面對波譎云詭的國際形勢,我們必須始終保持高度警惕,既要高度警惕“黑天鵝”事件,也要防范“灰犀?!筆錄?。因此,面對當前復雜國際形勢對我國經濟的沖擊,必須要有戰略思維,采取正確措施積極應對,才能化危為機,維護國家經濟安全。

  國際經濟形勢挑戰前所未有 

  當前,全球經濟增長勢頭逐漸減弱。2018年,美國增長率高于2.9%,但這一經濟表現幾乎完全得益于減稅和增支等大量財政刺激手段,這種趨勢很難持續。歐洲政治上的不確定性對經濟影響大,導致市場信心下降。這些不確定性包括英國脫歐、法國馬克龍政府面臨的挑戰以及德國議會的政治?;?。信貸緊縮和貿易緊張局勢等經濟因素更是使歐元區經濟雪上加霜。在長期增長疲軟的經濟環境中,日本經濟增長出現周期性下降。其他如巴西和墨西哥等國家,政治不確定性亦不斷增加,嚴重影響經濟發展。

  據世界經濟論壇報告預測,大宗商品價格將持續波動,石油價格存在下行風險。美聯儲的加息縮表進程是影響人民幣匯率的最重要因素之一。盡管美聯儲加息縮表有減緩態勢,但2019年仍會加息縮表,美聯儲近期的點陣圖預計2019年加息三次。2018年以來,人民幣對美元匯率已經從1月的6.33貶值到11月的6.94,已經很接近7。再者,中美貿易戰仍可能出現反復。因此,2019年人民幣對美元匯率破7仍需要高度關注。7是外匯市場的心理防線,一旦突破可能造成預期紊亂,或將導致大幅貶值。

  影響全球經濟的另一個重要風險源是世界貿易增速的急劇下降,已由2018年初的超過5%降至幾近為0。隨著貿易沖突可能升級,世界貿易萎縮會進一步拖累全球經濟。與此同時,資本和商品市場的波動均意味著全球金融環境在收緊。當前,主要經濟體相互誤判是全球增長的最大威脅。隨著全球經濟增速的進一步放緩,主要經濟體相互誤判造成的損害風險將會在未來持續攀升。

  2008年全球金融?;?,西方并沒有完全從衰退中走出,收入差距進一步拉大,失業率上升,導致民粹主義興起,政治極化,社會撕裂。與之相對應的是,中國經濟依然保持較快速增長,一躍成為全球第二大經濟體。在此背景下,西方針對中國的猜疑和戒備加深,對中國經濟的發展誤判加重。特別是一些政治勢力利用扭曲的國際貿易數據等,歪曲事實,煽風點火,聯合相關國家遏制中國,形成中國經濟安全的極大威脅。

  應對外部沖擊 財政應成中流砥柱 

  在全球經濟的不確定性中,找到自身發展的確定性,防止外部沖擊引爆我國“灰犀?!狽縵樟?,要有戰略思維和憂患意識,居安思危、未雨綢繆、有守有攻。財政是國家治理的基礎和重要支柱,也是應對外部沖擊的中流砥柱,在當前復雜的國際形勢中維護國家經濟安全,必須注重發揮財政的作用。

  首先,要發揮財政的風險分散機制作用,陷外部沖擊于人民對抗風險斗爭的汪洋大海。在應對外部沖擊過程中,防風險最有效的方式是分散風險。習近平曾指出“中國經濟是一片大海,而不是一個小池塘??穹韁櫨昕梢韻品〕靨?,但不能掀翻大海?!倍雜謚泄謎謇此?,目前的外部風險沖擊是可以抵抗的。但對于局部來說,如果不合理分散風險,則可能會造成嚴重后果。合理分散風險是實現風險綜合平衡的藝術,在應對外部沖擊過程中,要綜合平衡國家、企業和個人之間的風險,實體部門與虛擬部門之間的風險,短期與長期風險。

  對抗外部沖擊,僅靠政府或某一方面的力量是不夠的,必須發揮多元主體的積極性。財政在調節各種關系中發揮著基礎性作用,因此也是配置和分散風險的基礎性制度安排。財政通過預算、稅收和財政政策,可以調節政府與市場以及政府與社會的風險配置關系;通過財政體制,可以調節政府間的風險配置關系。財政通過上述風險配置關系的調節,形成應對風險沖擊的治理結構,將各種力量的作用發揮最大,構筑起應對外部沖擊的“人民防線”。

  其次,可借鑒“三線建設”戰略思維,強化國家經濟治理核心能力建設。抵御外部風險沖擊、維護國家經濟安全應該有多道防御線。上世紀60年代我國的“三線建設”的三線是地理空間縱深意義上的“三線”。但新的“三線”并非地理空間縱深的概念,而是經濟形態縱深的概念。從經濟形態縱深來看,“一線”是商品市場和貿易,是看得見摸得著的經濟,是傳統上講的“實體經濟”;“二線”是金融市場和匯率,是看得見摸不著的經濟,是傳統上講的“虛擬經濟”。而“三線”實際上是國家經濟治理核心能力,表現為經濟動員能力和資源配置能力?!耙幌摺比菀資艿焦拭騁啄Σ戀撓跋?,“二線”容易受到國際金融?;某寤?,“三線”則既是“一線”和“二線”的戰略支撐,又是“一線”和“二線”的后臺系統?!耙幌摺焙汀岸摺奔幢閌艿交倜鸚源蚧?,但只要“三線”足夠強大,“一線”和“二線”可以迅速重建。就好比鐵道被山洪沖毀,但只要鐵道維護人員素質過硬、設備精良,被毀鐵道可以迅速修復。

  強化“三線”(國家經濟治理核心能力)建設是一項系統工程,其中財政是樞紐和轉化器。增強國家經濟治理核心能力,表現為增強經濟發展動員能力和經濟資源優化配置能力。利用財政作為政治、經濟和社會的轉化器功能,可以將中國特色社會主義的政治優勢和中國共產黨的組織優勢轉化為經濟優勢。因此,構筑國家經濟安全體系,關鍵是要完善基本財政制度,更好地發揮財政的轉化功能。

  最后,利用大國財政“合縱連橫”,擴大人類命運共同體“統一戰線”。變局中危和機并存,世界經濟發展有不確定性因素,但也有確定性因素,即絕大多數國家和人民是反對逆全球化趨勢的,反對一些國家中的某些政治勢力挑起貿易爭端和經濟沖突。即便在發達國家內部,甚至某些超級國家內部,也不是鐵板一塊。我們一定要在國際經濟較量中,爭取主動權。利用我國的經濟體量和市場優勢等,積極參與和引領國際經濟和貿易相關規則的制定。同時,通過深入開展“一帶一路”等戰略,在國際上爭取更多的國家和組織與我們共建、共享,把支持開放合作共贏的人“搞得多多的”,把支持逆全球化的人“搞得少少的”。

  中國構建“人類命運共同體”的構想已經贏得了世界的共識,我們要保持這一定力。從財政的角度來說,命運共同體強調的是一種更高形態的利益共同體,也就是說,世界各國之所以能成為命運共同體,關鍵在于各國之間具有共同利益,面臨共同的公共風險。致力于構建新型大國關系,大國財政要主動作為促進形成命運共同體,在國際經濟和財政金融問題上尋求更廣泛的共識,通過合作共贏實現利益最大化和風險最小化。

  另外,還要深化體制機制改革,更好發揮財政應對外部沖擊的基礎性作用。著力提升財政的站位和定位,準確把握當前面臨的風險挑戰,應超越財政作為政策工具和手段的傳統認識,超越“部門意識”,強化財政在應對外部沖擊、維護國家經濟安全中的基礎性作用。當前,受到體制機制和機構設置等影響,我們的相應功能在部門之間嚴重分散,職能被肢解和弱化,難以有效協調、統籌行動和靈活出擊。因此,必須盡快推動整體上應對外部沖擊的“大國財政”體制機制建設,強化統籌協調,必要時從機構優化的角度對相關職責進行整合。

  加強政策協調 避免“合成謬誤” 

  在防范外部沖擊中,關鍵在于避免政策失誤。在外部不確定性面前,由于認識上的偏差、措施之間的協調性不足等問題,政策不當可能會無意識觸發風險機關,導致政府在應對不確定性過程中制造更多、更大的不確定性。政府自身能力不足是政策失誤的重要根源,因此需要提高政府的戰略定力、風險識別能力,把握政策措施力度和節奏的精準性,提升政策之間的協調性。因此,需提升風險識別和處置能力,避免“合成謬誤”。

  防范化解風險,重要的是避免在防范化解金融風險的過程中無意觸發風險鏈中的風險點,同時要對風險進行分隔,防止風險傳遞相互疊加。對政府或財政來說,重要的是觀察而不是出手,不是將所有的風險都攬到政府或財政手中。不是去防范微觀領域的風險,個體風險要盡量使其內部化。需要做的是觀察監測微觀領域的風險、個體的風險,各個機構的風險,市場參與者的風險等之間是怎么關聯的,他們的交叉傳遞會不會引發系統性風險或公共風險。發現系統性風險,就要對既有的規則進行完善,通過規則切斷風險在鏈條中的傳遞,避免引發多米諾骨牌效應。

  在防風險的過程中,從某個部門或者從局部來看,一項措施可能是對的。但是各個部門或者各個方面從自身角度認為是對的措施整合在一起,從整體和長遠來看則很可能是錯的。這就是風險管理的“合成謬誤”。避免風險管理“合成謬誤”的關鍵在于推動政府治理改革,實現風險管理在更高層次上統籌,避免防風險“各守一攤”,要分工協同行動,對每個部門出臺的改革和政策事項都應該進行公共風險評估,避免無意動作引爆風險,或者遮蓋風險導致風險隱性聚集擴大。 (作者單位:中國財政科學研究院)

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